Þjóðaratkvæðagreiðslur - hvers vegna og hvenær?

Ein af megináherslunum í framboði mínu til Stjórnlagaþings er að fólkið í landinu geti haft meiri áhrif á ákvarðanir stjórnvalda en gert er ráð fyrir í núverandi stjórnkerfi, m.a. með því að tiltekinn hluti kjósenda og tiltekinn fjöldi Alþingismanna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekið mál. Útfærslan á þessu getur verið með ýmsu móti, en eftir að hafa skoðað stjórnarskrár nágrannalandanna hallast ég helst að eftirfarandi fyrirkomulagi:

1. 1.     Minnihluti Alþingis (t.d. þriðjungur þingmanna) geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög.
2. 2.     Tiltekinn hluti kjósenda (10% eða e.t.v. meira) geti gert slíkt hið sama.
3. 3.     Forseti Íslands hafi ekki málskotsrétt.

Hugmyndin um að þriðjungur þingmanna geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög er fengin að láni úr dönsku stjórnarskránni. Þar eru þó undanskilin lög sem varða fjárhag ríkisins o.fl. Málskotsheimildinni verður að beita áður en þrír sólarhringar eru liðnir frá samþykkt umræddra laga, og til að lög séu felld í þjóðaratkvæðagreiðslu þarf einfaldan meirihluta kjósenda, þó að lágmarki 30% atkvæðisbærra manna. Allt þetta gæti ég hugsað mér að nýta sem efnivið í stjórnarskrárgerðinni hér.

Hugmyndin um að tiltekinn hluti kjósenda geti krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsamþykkt lög hefur oft skotið upp kollinum, og á sér einnig stað í stjórnarskrám erlendis. Í frönsku stjórnarskránni er málskotsréttur þings og þjóðar tengdur saman með þeim hætti, að þar geta 20% þingmanna krafist þjóðaratkvæðagreiðslu um tiltekin mál, enda hafi þeir til þess stuðning tíunda hvers kjósanda í landinu. Þarlendis á þó Stjórnlagadómstóll (Conseil Constitutionnel) mestan þátt í að veita þinginu aðhald. Stjórnlagadómstóllinn kveður upp úr um það hvort nýsamþykkt lög standist stjórnarskrá, og er um leið leiðandi í túlkun á ákvæðum stjórnarskrárinnar. Um störf dómstólsins hefur skapast rík hefð, sem í raun dregur úr þörfinni fyrir þjóðaratkvæðagreiðslur.

Þjóðaratkvæðagreiðslur veita aðhald. Þjóðþing sem getur átt von á að gjörðir þess verði bornar undir þjóðina jafnharðan, sýnir að öllum líkindum meiri gætni en ella. Svo virðist sem þetta hafi virkilega verið raunin í Danmörku. Þar hefur í öllu falli skapast hefð fyrir mun meira samráði milli stjórnar og stjórnarandstöðu en hér tíðkast. Ríkisstjórnin sem situr á hverjum tíma vill augljóslega komast hjá því að lagafrumvörp hennar verði felld í þjóðaratkvæðagreiðslum, og því borgar sig að málatilbúnaður sé þannig að stjórnarandstaðan geti nokkurn veginn sætt sig við hann. Að sama skapi er það stjórnarandstöðunni ekki í hag að knýja fram þjóðaratkvæðagreiðslu í því skyni að fella nýsamþykkt lög, nema þingmenn andstöðunnar telji stjórnina hafa farið verulega yfir strikið með lagasetningunni og séu nokkuð vissir um að þjóðin sé þeim sammála. Svona á málskotsrétturinn einmitt að virka. Tækið þarf annars vegar að vera nógu auðvelt í notkun til að beiting þess sé raunverulegur valkostur þegar gjá myndast milli þings og þjóðar, og hins vegar nógu erfitt í notkun til að því sé ekki beitt í tíma og ótíma. Reyndar skilst mér að danska þingið hafi nær aldrei gripið til þessa verkfæris. Það segir manni eitthvað um mikilvægi samráðs innan þingsins!

En hvers vegna vil ég breyta núverandi ákvæði um málskotsrétt í íslensku stjórnarskránni?

Með 26. grein íslensku stjórnarskrárinnar er forseta Íslands færð heimild til að synja lagafrumvarpi staðfestingar, enda sé það þá borið „svo fljótt sem kostur er undir atkvæði allra kosningarbærra manna í landinu til samþykktar eða synjunar með leynilegri atkvæðagreiðslu“. Á þessu fyrirkomulagi eru að mínu mati tveir megingallar.

Annars vegar tel ég óheppilegt að nokkrum einum manni sé falið vald sem þetta. Það eykur líkur á ómarkvissri eða jafnvel nokkuð tilviljanakenndri beitingu málskotsréttarins, enda hlýtur ákvörðun forseta um málskot jafnan að vera tekin á miklum álagstímum, auk þess sem forsetinn hefur takmarkaða möguleika á að ráðfæra sig við samstarfsmenn áður en ákvörðun er tekin.

Hins vegar tel ég að forsetinn eigi að vera æðsti yfirmaður framkvæmdarvaldsins en eigi ekki að hafa neitt yfir löggjafarvaldinu að segja. Það felur í sér að hann getur ekki staðfest eða ómerkt gjörðir þess.

Rétt er að taka fram að hér hefur aðeins verið rætt um þjóðaratkvæðagreiðslur um nýsamþykkt lög, sem minnihluti þings eða verulegur hluti þjóðar er verulega ósáttur við. Þjóðaratkvæðagreiðslur um tilteknar mikilvægar ákvarðanir, svo sem um framsal valds til alþjóðastofnana, eru annars eðlis. Eðlilegt er að í stjórnarskrá séu ákvæði sem skylda þingið til að bera slík mál undir þjóðina, sem þá hefur endanlegt ákvörðunarvald.

 
Stefán Gíslason

Frambjóðandi nr. 2072